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Saneamiento de aguas residuales y reforma del Derecho administrativo
Autor: .
Año: 2008 Editorial: .
Páginas: 357 ISBN: 9788496758513
Materia: Administrativo
PVP: 37,00 35,15 € (aprox. 44,75 U$D)
Disponible: Salida inmediata.
Reseña/índice:
El libro aborda algunos de los aspectos del proceso de reforma del Derecho administrativo, concretado en el estudio de un servicio tan relevante y trascendental en nuestro quehacer diario, como lo es el servicio de saneamiento de las aguas residuales, con especial incidencia en la gestión del mismo, y desde las perspectivas actuales, caracterizadas por la evolución tanto en los modos de gestión pública directa, como por la introducción de sujetos privados en su prestación. Todo ello enmarcado en las tendencias renovadoras del Derecho Administrativo que plantean el debate acerca del rol de los poderes públicos, en conexión con el auge del Derecho ambiental y acorde con el desarrollo del Derecho comunitario hacia un mercado común, presidido por la libre competencia, la transparencia y la no discriminación. El saneamiento de las aguas residuales aparece, así, como el objeto de estudio desde una triple perspectiva: como un servicio público, como un servicio local y como un servicio ambiental. Consideraciones que reservan a las Administraciones Públicas, principalmente a las locales en este caso, un papel de garante del servicio de saneamiento de las aguas -esto es, que se ocupan y preocupan por sus ciudadanos- y que propugna la aparición de nuevas formas de relación más flexibles entre los poderes públicos y la sociedad, bien mediante la colaboración público-privada, bien bajo el uso del Derecho privado, claro está con límites, con el fin de obtener un servicio mejor y más eficiente, que servirá, sin duda, para mejorar nuestra calidad de vida y, en definitiva, para lograr la satisfacción del interés general.
NOTA PREVIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
PRIMERA PARTE
LAS COORDENADAS DEL SANEAMIENTO
CAPÍTULO I
EL DERECHO AMBIENTAL COMO MODELO DE RENOVACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
I. El Derecho ambiental, ámbito de referencia en la renovación
del Derecho administrativo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
I.1. Algunas cuestiones relativas a la renovación en el Derecho
Administrativo: conceptos claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
I.1.1. Consideraciones sobre la reforma del Derecho Administrativo 39
I.1.1.1. La europeización del Derecho Administrativo . . . . . . . . 39
I.1.1.2. La premisa de la efectividad en el Derecho
Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
I.1.2. Las nuevas estrategias en el ámbito del Derecho
Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
I.1.2.1. Las privatizaciones y otros fenómenos . . . . . . . . . . . . . . 53
I.1.2.2. El reparto de responsabilidades: la Administración
cooperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
I.1.2.3. Los procedimientos administrativos informales . . . . . . . 65
I.2. La elección del Derecho ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
I.2.1. El derecho ambiental, ámbito de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 67
I.2.2. La ambigüedad en la concreción y definición de qué es
saneamiento en su inicial consideración como un servicio
de carácter ambiental, público y local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
II. El rol de los poderes públicos en la modernización del Derecho
administrativo y su función como garantes de un medio ambiente
adecuado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
II.1. La posición de garante de los poderes públicos: el uso (o abuso)
del derecho privado y la colaboración con terceros . . . . . . . . . . . . 80
II.2. Contenido e implicaciones respecto al saneamiento de las aguas
residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
II.3. Avance sobre la idoneidad del ámbito local en el estudio
del servicio de saneamiento. Las implicaciones del principio
de subsidiariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
II.3.1. Los Entes Locales y las políticas ambientales . . . . . . . . . . . . . . 93
II.3.2. El servicio de saneamiento de las aguas residuales,
subsidiariedad y la iniciativa económica local,
especificidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
CAPÍTULO II
DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO: EL SERVICIO DE SANEAMIENTO
DE LAS AGUAS RESIDUALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
I. Estado de la cuestión: datos sobre la situación del servicio
de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
I.1. Los principales cambios legislativos en España desde la
Constitución de 1978 que afectan al saneamiento de las aguas
residuales y la dispersión legislativa en materia de saneamiento . . 106
I.2. La distribución de competencias en el servicio de saneamiento . . . 108
I.2.1. Reflexiones acerca de la distribución de competencias sobre
el medio ambiente y las aguas como indicadoras de la
distribución de competencias sobre la tarea de saneamiento . . 111
I.2.2. Los niveles competentes en la regulación, ordenación y
prestación del servicio de saneamiento de las aguas
residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
I.2.2.1. Competencias estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
I.2.2.2. Competencias autonómicas: apunte sobre las reformas
estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
I.2.2.3. Competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
II. Público y privado en el saneamiento de las aguas residuales:
distinción entre el objeto y el servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
II.1. El objeto material del servicio: las aguas residuales . . . . . . . . . . . . 124
III.1.1. La declaración de demanialidad de las aguas . . . . . . . . . . . . . 125
III.1.1.1. La evolución de este concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
III.1.1.2. Alcance de la demanialidad de las aguas. ¿Incluye
a las aguas residuales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
II.2. El servicio de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
II.2.1. Distinción entre titularidad del servicio y gestión . . . . . . . . . . 133
II.2.2. Excursus sobre la evolución en la gestión de los servicios
relacionados con el agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
III. Régimen jurídico del saneamiento de las aguas residuales . . . . . . . . . 141
III.1. Ámbito internacional y comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
III.1.1. El contexto internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
III.1.2. La normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
III.1.2.1. De nuevo sobre los servicios públicos en la Unión
Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
A. Los servicios públicos desde la perspectiva
comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
B. Las propuestas europeas contemporáneas sobre
el significado de servicio público europeo . . . . . . . . . . 154
III.1.2.2. Los recursos hídricos y las previsiones sobre la
calidad de las aguas en la Unión Europea . . . . . . . . . 159
A. Incidencia de la Directiva 2000/60/CE en el
saneamiento de las aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
B. La Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo, sobre
tratamiento de las aguas residuales urbanas . . . . . . . . . 164
III.2. El ordenamiento español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
III.2.1. La adaptación del Derecho de contratos nacional al Derecho
comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
III.2.1.1. El Texto Refundido de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas y las previsiones
de la nueva Ley de Contratos del Sector Público . . . . 169
III.2.1.2. La contratación española en los sectores especiales . 176
A. Las particularidades respecto al régimen general . . . . 177
B. Examen sobre su aplicabilidad en el sector del
saneamiento de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . 184
III.2.2. La normativa estatal sobre aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
III.2.2.1. Previsiones de la Ley de Aguas y de los reglamentos
de desarrollo sobre el saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . 186
III.2.2.2. Examen del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de
diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
A. El antecedente: Plan Nacional de Saneamiento y
Depuración de Aguas Residuales, resultados . . . . . . . . 189
B. El Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre:
el tratamiento de las aguas residuales urbanas
y su desarrollo posterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
C. El Plan Nacional de Calidad de las Aguas: nuevas
actuaciones de saneamiento y depuración
2007-2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
III.2.3. La sensibilidad autonómica en materia de saneamiento
y tratamiento de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
SEGUNDA PARTE
LA INTERVENCIÓN DE AGENTES PRIVADOS EN EL SANEAMIENTO DE LAS
AGUAS RESIDUALES
CAPÍTULO III
PLANTEAMIENTO PREVIOS A LA EXPERIENCIA DE PARTICIPACIÓN DE PARTICULARES
EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SANEAMIENTO: EL CARÁCTER LOCAL
DEL SANEAMIENTO DE LAS AGUAS RESIDUALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
I. Consideraciones iniciales sobre los servicios públicos en el ámbito
local y el saneamiento de las aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
I.1. La autonomía local y su garantía institucional ¿Posibilidad o límite
para la intervención privada en el servicios de saneamiento? . . .199
I.2. La libertad de elección de la forma de actuación para la prestación
del servicio de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
II. Los servicios mínimos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
II.1. Significado de la declaración del alcantarillado como «servicio
mínimo obligatorio» de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
II.2. Consecuencias de la trasposición de la Directiva 91/271/CEE . . . . 213
III. La reserva de actividades o servicios esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
III.1. La reserva local de la depuración de las aguas residuales . . . . . . . 217
III.2. Implicaciones de la trasposición de la Directiva 91/271/CEE . . . . 220
CAPÍTULO IV
MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN EL SANEAMIENTO DE LAS AGUAS
RESIDUALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
I. Evolución de la administración instrumental a la administración de
cooperación. La necesidad de flexibilizar las técnicas del Derecho
Administrativo aplicadas al saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
I.1. Orígenes y significado de la Administración instrumental . . . . . . . . 223
I.2. La Administración instrumental estatal, modelo de referencia
en la legislación local. Dos ejemplos en el saneamiento . . . . . . . . . 227
I.2.1. La intervención de las Confederaciones Hidrográficas como
organismos autónomos en el saneamiento de las aguas
residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
I.2.2. La creación de las Sociedades estatales de agua . . . . . . . . . . . . 229
I.1.3. El desarrollo de la Administración instrumental en el ámbito
local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
I.1.3.1. Las dificultades de los Entes Locales en el
cumplimiento de sus tareas de gestión de las aguas
residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
I.1.3.2. Últimas manifestaciones, la Ley 57/2003, de 16
de diciembre, de medidas para la modernización
del gobierno local y la reforma de la Ley 30/2007,
de Contrataos del Sector Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
II. Modelos municipales de gestión y organización del saneamiento . . . . 235
II.1. Revisión de algunos modelos de gestión pública directa,
relacionados con el saneamiento: una prueba de la necesidad
de mantener también la gestión pública eficaz . . . . . . . . . . . . . . . . 235
II.1.1. Gestión centralizada por el órgano local . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
II.1.2. La utilización de Organismos autónomos en la gestión
del saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
II.1.3. El caso de las Entidades Públicas Empresariales para
el saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
II.1.3.1. Su previa existencia en el ámbito autonómico . . . . . . . 240
II.1.3.2. La incorporación al ámbito local de las entidades
públicas empresariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
II.1.4. El recurso a las llamadas «privatizaciones de la organización»
en el ámbito local. Las Empresas municipales para
el saneamiento de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
II.1.4.1. El sometimiento de las sociedades mercantiles locales
al Derecho de la contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
II.1.4.2. Régimen jurídico de las empresas públicas encargadas
de la gestión del saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
II.2. La gestión indirecta municipal en el saneamiento . . . . . . . . . . . . . . 251
II.2.1. La concesión en el servicio público de saneamiento de las
aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
II.2.1.1. La concesión del servicio de saneamiento: definición
y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
II.2.1.2. Objeto de la concesión: la responsabilidad compartida
de los actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
II.2.1.3. Duración del contrato de concesión. Su especificidad
en el caso de servicios relacionados con las aguas . . . 259
II.2.1.4. En especial, las potestades de la Administración
concedente: la garantía de la calidad de las aguas . . . 260
II.2.1.5. El estatuto del concesionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
II.2.2. Las líneas maestras de la concesión de obra pública en el
saneamiento, como indicio de cambios en la Administración
ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
II.2.2.1. La obra hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
II.2.2.2. Objeto de la concesión de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
II.2.2.3. Régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
III.2.3. Otras formas de gestión indirecta del servicio
de saneamiento de las aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
III.2.3.1. La gestión interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
III.2.3.2. El concierto para la prestación del saneamiento
de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
III.2.3.3. Sociedad de economía mixta local. Remisión . . . . . . . 272
CAPÍTULO V
OTROS ENFOQUES A CONSIDERAR EN EL ESTUDIO DE NUEVOS MODELOS DE GESTIÓN
DEL SERVICIO DE SANEAMIENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
I. Saneamiento de aguas y mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
I.1. Sobre las privatizaciones materiales y el servicio de saneamiento . . . 275
I.2. Sobre la liberalización del servicio de saneamiento basado
en su infraestructura en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
I.2.1. Introducción sobre los servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
I.2.2. Las dificultades de aplicar el modelo liberalizador
de los servicios en red al servicio de saneamiento . . . . . . . . . . . . 280
I.2.3. ¿Es posible introducir competencia en el sector del agua? . . . . . . 283
II. Previo análisis de experiencias públicas ta mbién validas
en el saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
II.1. La colaboración entre municipios: Mancomunidades y otras
figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
II.2. Las áreas metropolitanas en el tratamiento y evacuación
de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
II.3. Las Comunidades de vertidos. Un ejemplo de autogestión . . . . . . 294
III. Desarrollo del new public management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
III.1. Panorama general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
III.2. Análisis de la creciente colaboración de privados en la tarea
de saneamiento de las aguas residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
III.2.1. El reparto de responsabilidades.¿Cómo se articula
en el caso del servicio de saneamiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
III.2.2. Los modelos de Public-Private Partnership. Concepto,
ventajas e inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
III.3. Transposición de la colaboración público-privada
en el servicio de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
III.3.1. Colaboración contractual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
III.3.1.1. Mediante contratos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
A. Las empresas colaboradoras en el saneamiento de
las aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
B. La contratación del saneamiento con las empresas
de vertidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
III.3.1.2. Las concesiones en las políticas europeas:
Comunicación interpretativa de la Comisión sobre
las concesiones en Derecho comunitario y su
actualización de acuerdo con el Libro Verde de
cooperación público-privada de 2004 . . . . . . . . . . . . . 307
A. La concesión de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
B. La concesión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
C. Régimen aplicable a las concesiones de servicio . . . . . 311
D. Procedimiento de adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
E. Sectores especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
III.3.1.3. Sobre el nuevo contrato de colaboración entre el
sector público y el sector privado en la Ley de
Contratos del Sector Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
III.3.2. Colaboración institucionalizada: Empresas mixtas . . . . . . . . . 317
TESIS FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
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